助力中国式现代化城市更新道路的探索与实践

党的二十大以来，"实施城市更新行动"被确立为推动城市高质量发展的重要战略部署。2026年5月22日，国务院印发《城市更新"十五五"规划》，明确了“十五五”时期城市更新工作的目标指标、重点任务、重大工程和政策举措。在此背景下，华东师范大学城市更新发展与治理课题组组长黄忠华教授发布《中国35大中城市更新发展与治理指数报告（2026-2027）》。这是课题组发布的第二期城市更新指数研究报告，在延续首期"潜力—治理—成效"三维评价体系的基础上，新增居民感知成效维度与智能政策诊断指标，对全国35个大中城市的城市更新状况进行系统性测评分析，为高质量推进现代化人民城市建设提供参考和依据。

一、城市更新进入系统化、制度化深化阶段

《城市更新"十五五"规划》的正式出台，标志着我国城市更新行动已由地方探索、项目驱动的制度化初期，进入国家统筹、系统集成的制度化深化阶段。构建城市更新发展与治理评价体系，是科学评估城市更新的潜力、治理能力与实施成效的重要抓手，也为我国科学推进城市更新提供决策参考。城市更新发展与治理课题组发布的本期指数报告，正是对上述政策的积极回应。我国城市更新走出了一条不同于西方资本主导模式的发展路径，以现代化人民城市为核心，注重有机更新、系统统筹和多元协同，其发展逻辑从单一空间改造转向城市更新全生命周期治理，不断彰显中国制度优势和治理效能。

二、城市更新发展与治理指数框架体系

（一）城市更新发展与治理“潜力—治理—成效”三维框架

本期指数构建了包含“潜力—治理—成效”三大维度、九个子维度、共25个指标的城市更新测评指标体系。

潜力维度对应城市更新的前端条件，从市场需求潜力、设施更新潜力和财政支持潜力三个方面，识别城市是否具备支撑更新的需求条件与资源基础。

治理维度聚焦政策供给、制度创新和组织协同，通过政策完善度和治理支持度两个子维度，刻画城市更新在制度建设、组织保障和政策响应方面的综合举措，并新增"更新政策创新度"指标，引入人工智能模型对城市更新政策进行智能诊断分析评估。

成效维度从经济成效、环境成效、社会成效三个客观子维度，加上本期新增的"居民感知成效"主观子维度，全面衡量城市更新在产业活力、空间活力、绿色低碳、公共服务、民生保障和居民获得感等方面的综合表现。

（二）两大重要升级

一是"问效于民"，首次引入居民感知指标。 课题组在35个大中城市开展城市更新居民问卷调查，通过城市更新整体印象、居住环境满意度、生活服务满意度三项主观评价指标，构建"客观指标+主观感知"相互印证的双重评价体系，使指数从全部依赖客观数据，扩展为客观、主观与智能评价指标相结合的综合体系框架。

二是"AI赋能"，首次引入人工智能政策评估。 本期报告运用大语言模型对35个城市的城市更新政策进行智能诊断评估，新增政策总体创新程度与政策场景丰富度两个指标，将城市更新政策创新性纳入可量化评价维度。

三、城市更新发展与治理总指数结果

城市更新发展与治理总指数前列城市包括：上海、深圳、北京、广州、重庆、青岛、南京、杭州、合肥、东莞。

综合三个维度指数，35个大中城市更新发展与治理总体呈现“核心城市引领、多类型城市跟进”的格局。

第一梯队：北上广深总体领先

上海排名第一，其领先优势主要体现在治理指数和综合成效方面。上海在政策体系、组织保障和制度协同方面具有明显优势，经济和社会基础较强，支撑其总指数较为领先，而在感知成效维度还有进一步提升空间。

深圳位列第二，其领先优势主要来自较强的成效指数，尤其在经济成效、社会成效和客观成效方面表现突出。深圳的城市更新不只是政策层面的推进，也体现为产业活力、空间利用效率、公共服务供给和综合成效的有效转化。

北京、广州也位居前列。北京在治理、经济成效和社会成效方面具有明显优势，体现了超大城市在政策工具、产业基础和综合治理能力方面的集聚优势。广州在治理指数和成效指数上均处于前列，反映一线城市在政策供给、产业基础、公共服务和更新项目推进方面的综合优势。

第二梯队：重庆、青岛、南京、杭州、合肥、东莞各具优势

重庆在政策完善度、设施更新潜力和环境成效方面处于前列。作为中西部超大城市，重庆进入总指数前五，反映出中西部城市在山地空间治理、老旧片区改造、基础设施补短板和人居环境改善方面具有较强实践动能。青岛虽非传统意义上的一线城市，但其在潜力、治理和成效之间较为均衡，尤其环境成效表现突出。南京在潜力指数中排名靠前，治理和成效没有明显短板，是典型的均衡型城市。合肥居民感知成效位居35城第一，同时市场需求潜力也较强，说明其城市更新较好回应了居民日常生活需求，实现"城市更新看得见、感受得到"的目标。东莞在经济成效、设施更新潜力和客观成效方面表现强劲，属典型的“客观成效强、主观感知稍弱”型城市。杭州在潜力、治理、更新成效和居民感知方面比较全面均衡，是城市更新多维协调发展的代表。

总体而言，综合排名靠前的城市并非单纯由城市规模决定，而是由潜力基础、治理能力和成效转化共同塑造，区域中心城市和特色强市正在加快崛起。

基于潜力、治理、成效三个维度的K-means聚类分析，35个城市可分为四种类型：综合领先型（北京、广州、上海、深圳）、潜力支撑型（南昌、常州、福州、昆明等）、治理驱动型（郑州、厦门、重庆、青岛等）和基础改善型（哈尔滨、南宁、太原、长春等）。

四、城市更新发展与治理分指数解析

（一）城市更新潜力指数：中西部城市展现强劲需求

潜力指数前十城市依次为：南京、杭州、合肥、昆明、宁波、东莞、福州、青岛、长沙、成都。

西部、中部城市表现突出，合肥、昆明、长沙、成都等4座城市位居前十。这些城市在人口增长、消费潜力及经济增长方面仍有较大空间，城市更新的市场需求潜力较为旺盛，设施改造和存量空间优化需求强劲，也具有财政支持基础。

市场需求潜力方面，合肥、昆明、贵阳、杭州、南昌、宁波、长沙、太原、石家庄、福州进入前十。中西部省会和新兴增长型城市占比较高，这些城市的人口增长、消费潜力或经济增长方面仍有较大发展空间。

设施更新潜力方面，东莞位居第一，长春、哈尔滨等老工业城市更新潜力排名靠前，表明其老旧设施、老旧建筑和既有城区存在较大更新需求。上海、重庆、武汉等超大城市也进入前十，反映出大城市存量更新需求的强劲态势。

财政支持潜力方面，深圳、上海、苏州、杭州、南京、无锡、北京、宁波、沈阳、东莞位居前十，东部经济强市财政基础较好，具备可持续城市更新的资金条件。

（二）城市更新治理指数：超大城市制度优势突出

治理指数前十城市依次为：上海、深圳、广州、北京、重庆、佛山、青岛、济南、杭州、郑州。

超大城市和一线城市在城市更新治理方面表现突出，政策完善度和治理支持度均有较好表现。上海位居治理指数较领先，在政策完善度和治理支持度两个方面均具备明显优势。佛山、青岛、济南、郑州进入前十，表明部分治理制度建设较活跃的区域中心城市已形成较为完整的政策供给与组织保障体系。

政策完善度方面，重庆位居第一，在政策供给、场景覆盖方面表现突出，出台了数量较多、覆盖场景较为丰富的城市更新相关政策文件。

治理支持度方面，上海、深圳、广州、北京、青岛进入前五，体现了一线城市在治理资源、部门协同和政策响应方面的优势。

（三）城市更新成效指数：深圳领跑，感知与客观呈现分化

成效指数前十城市依次为：深圳、广州、上海、东莞、北京、苏州、厦门、合肥、杭州、济南。

经济成效方面，深圳、上海、东莞、北京、广州位居前五，经济集聚能力强、产业基础好的城市在空间经济活力方面优势明显。东莞、佛山、苏州等制造业特色强市也进入前十，表明一些特色城市也能取得较好的城市更新经济成效。

环境成效方面，青岛、深圳、无锡、广州、重庆位居前五，呈现出明显的多元格局。青岛优势较为突出，与其良好的生态环境基础、滨海城市绿地与环境治理高度相关。

社会成效方面，深圳、上海、东莞位居前三，在公共设施完善、民生保障和更新项目推广方面成效突出。厦门、苏州、成都、济南、重庆进入前十，表明生活品质较高的区域中心城市同样表现良好。

居民感知成效方面，前十城市依次为：合肥、苏州、天津、厦门、常州、太原、杭州、济南、北京、南昌，与客观成效排名呈现一定差异。合肥居民感知成效较为领先，天津、太原等城市因大规模推进老旧小区改造和居住环境改善，居民获得感显著提升，进入感知成效前列。这一结果表明，聚焦民生需求的城市更新更能提升居民感知成效。

五、主要结论

一、一线城市的更新引领作用明显。上海、深圳、广州、北京等一线城市持续领先，表明经济能级高、城市更新场景丰富、治理体系成熟的一线城市，更容易形成资源整合和综合推进能力，并取得显著综合成效。

二、城市更新呈现多区域突破格局。青岛、南京、重庆、合肥、东莞、杭州进入前十，城市更新综合表现较好的城市不再由超大特大城市单独主导，区域中心城市和特色强市加快崛起，城市更新格局从先发地区试点探索进入多区域突破、多类型推进的新阶段。

三、区域中心城市成为重要支撑。南京、重庆、合肥、杭州等城市在省域或区域发展格局中具有较强的要素集聚能力，其进入指数前列，区域中心城市在城市更新中的重要作用和显示度。

四、特色强市具备差异化发展优势。青岛、东莞等城市依托较好的产业基础、制造业转型能力、特色资源禀赋以及存量空间再开发实践创新，形成了具有自身特色的城市更新发展与治理路径，证明城市更新成效不完全取决于城市规模和等级。

五、城市更新进入高质量治理阶段。人口活力、经济基础、政策创新、产业更新、公共空间品质、绿色低碳成效和居民满意度等因素共同决定城市更新成效，政策供给、组织协调和治理能力正成为影响城市更新质量的关键变量，城市更新从物理空间改造转向综合发展与治理的新阶段特征日益显著。

六、政策创新成为城市更新提质增效的重要路径。深圳、上海、广州等城市在存量土地再开发、片区更新、三旧改造等方面形成了较成熟模式，南京、合肥、东莞等城市也结合自身禀赋探索了低效用地再开发、工业上楼、历史街区保护更新等差异化路径，表明政策供给创新性成为影响城市更新成效的重要因素。

六、对策建议

一是以系统思维统筹城市更新全局。将旧小区、旧街区、旧城区等更新改造统一纳入城市发展战略、国土空间规划和公共服务体系，推动城市更新从分散实施转向整体谋划、从局部改善转向综合提升。

二是以城市体检引导精准更新。建立常态化城市体检评估机制，围绕人口变化、产业活力、设施短板、建筑安全、公共服务、生态环境和居民满意度等开展动态监测，精准识别城市更新重点区域、重点问题和重点人群，形成“体检发现问题、更新解决问题、评估检验成效”的闭环机制。

三是以制度建构提升治理效能。进一步完善规划统筹、资源支持、产权协调、项目审批、运营维护和绩效评价等制度安排，推动可持续城市更新的制度供给和治理政策体系建设。

四是以政策创新破解实施难题。鼓励各地围绕低效用地再开发、空间混合利用、历史街区微更新等领域开展差异化探索，完善容积率调节、用途转换、收益共享、社会资本参与等政策，提高城市更新项目落地和运营成效。

五是以人民需求锚定更新方向。 把群众幸福感、获得感作为评价标准，防止“为更新而更新”和“只见物、不见人”，聚焦居住环境改善、公共服务优化、宜居智慧韧性等多元需求，推动完整社区和便民生活圈建设。

六是以绿色韧性夯实城市更新的安全底座。加快城市更新中危旧建筑和老旧管网等综合改造，提升城市基础设施安全韧性。同时推进生态修复和口袋公园系统建设，把绿色低碳和安全韧性在城市更新中有机统一起来。

七是以产业更新激发存量空间活力。将产业更新、空间更新与业态升级紧密结合，在城市更新中导入数字经济、现代服务业、文化创意等新业态，使城市更新成为培育产业活力和新质生产力的重要载体。

八是以数字赋能推动城市更新协同治理。 充分运用智慧城市平台、时空大数据和空间智能，提高城市更新项目统筹、资源配置、风险预警、建设监管和后期运营能力，推动城市更新从经验驱动转向数据驱动和精准施策。

专家之声：以科学评价助力中国式城市更新实践

城市更新发展与治理课题组组长、华东师范大学公共管理学院公共政策系主任黄忠华教授表示：“中国的城市更新走出了一条不同于西方资本主导的发展道路，核心是以人民城市为导向的有机更新。我们研发这套指数，不是为了简单排座次，而是要搭建一套符合中国国情的评价工具，既看投入也看产出，既看客观实绩也看主观感受，既看项目建设也看治理能力。希望通过年度持续测评，帮助各地看清自身长短板，找准差异化优势路径，真正实现高质量城市更新和现代化人民城市建设。”

城市更新发展与治理课题组副组长、华东师范大学公共管理学院公共政策系王盛副教授认为，这套城市更新发展与治理指数回应联合国可持续发展目标和城市更新“十五五”规划要求，指标体系全面系统，具有较好的科学性和应用性。

课题组副组长上海易居房地产研究院常务副院长崔霁指出，这份指数对行业实践具有很强的现实指导意义：“过去市场主体参与城市更新，往往更关注短期经济账。但指数清晰地告诉我们，治理协同能力、民生感知度、产业赋能水平，才是项目长期可持续的关键。对于房企、运营商而言，城市更新的下半场，必须从开发思维转向运营思维、治理思维，把民生需求与产业培育放在更核心的位置，才能真正把握城市更新的长期价值。”

据了解，华东师范大学公共管理学院城市更新发展与治理课题组将持续开展年度指数研究，不断优化指标体系与研究方法，为国家及地方城市更新政策制定、行业实践提供持续的学术支撑，助力中国式现代化城市更新道路的探索与实践。

来源：中国金融信息中心 陆家嘴金融网

编辑：方子昭

责编：刘暑冰