郑秉文:应对人口老龄化,夯实社会财富的条件与路径
5月18日,由上海市健康促进委员会办公室指导,上海金融业联合会、浦东新区金融服务局、陆家嘴金融城发展局、上海市银行同业公会、上海市保险同业公会、上海市基金同业公会、上海股权投资协会、中国金融信息中心和上海石油天然气交易中心共同主办,太平养老保险股份有限公司联合主办的“2021浦江养老金融夜话”第二期在中国金融信息中心举行。活动邀请全国政协委员、中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文教授分享“夯实应对人口老龄化的社会财富:条件与路径”主题报告。新华社“现场云”平台对活动进行全程直播。
活动现场
太平养老保险股份有限公司党委书记、总经理彭毅;中国金融信息中心党委委员、总裁张凤明;中保投资有限公司党委委员、副总裁唐洪涛以及来自政府和监管部门、金融界、企业界、协会、研究机构等的近300位领导和嘉宾出席本次活动,现场座无虚席、气氛热烈。
领导致辞
太平养老保险股份有限公司党委书记、总经理彭毅
太平养老保险股份有限公司党委书记、总经理彭毅对郑秉文莅临论坛发表演讲表示欢迎,对社会各界三年来对“浦江养老金融夜话”的关心和支持表示感谢。他指出,养老事业是国家大事,养老服务是民生实事,养老金融是太平要事。作为中管金融企业,太平养老始终秉持“为养老金而生”的初心,致力于发挥养老金融作用,助推养老事业发展,为广大人民群众在养老资金管理、养老风险保障、养老护理服务等方面作出了积极的努力。
站在两个一百年的历史交汇点,太平养老将深入贯彻落实集团王思东董事长提出的“央企情怀、客户至上、创新引领、价值导向”总体要求,以更加务实、更加专业、更有定力的举措,积极参与和推进多层次养老保障事业,努力为养老金融发展作出更大贡献。
中国金融信息中心党委委员、总裁 张凤明
中国金融信息中心党委委员、总裁张凤明在致辞中表示,第七次全国人口普查数据显示,我国总人口过14亿人,60岁及以上人口为2.6亿,占比18.7%,比2010年增长了5.44%;65岁以上人口达到1.9亿,占比15%。预计“十四五”期间,我国老年人口将超3亿人。未来,如何缓解社会保障支出压力,满足居民基本养老需求将是全社会关注的热点。
在上海,60岁以上老人的比例从2010年的15.1%增长到23.4%,增速高于全国。这些数字说明上海的人口老龄化程度进一步加深,情况不容乐观。此外,还有一个数据,上海受过高等教育人口的比重快速提高,表明外省市来沪人口居多,这类人群面临较大的赡养压力和养老困境。
不久前,党的十九届五中全会通过的“十四五”规划和二〇三五年远景目标的建议中明确指出,要“实施积极应对人口老龄化国家战略。推动养老事业和养老产业协同发展”,同时,“健全多层次社会保障体系,发展多层次、多支柱养老保险体系。”2019年,中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》从5个方面部署了应对人口老龄化的具体工作任务,其中一项就是“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”。由此可见,对于建立相适应的应对人口老龄化的制度安排我国已经“未雨绸缪”。
这次,我们很荣幸邀请到社会保障制度领域的专家郑秉文教授,就夯实人口老龄化的基础和挑战等话题展开探讨。养老事业关乎每个人的生命尊严,相信通过合理的顶层设计、财富安排,能持续增进全社会的获得感和幸福感。
中国金融信息中心是新华社和上海市人民政府战略合作的重大成果,是一个开放、服务、共享、共赢的多功能平台,是服务上海“五个中心”建设和发展信息中心和交流平台。中国金融信息中心与太平养老携手打造的“浦江养老金融夜话”,已然成为上海金融市场的一张重要名片,在业内具有广泛影响,希望未来双方能一路前行、精诚合作,为中国养老保险市场贡献价值和力量。
领嘉宾简介
郑秉文,全国政协委员,中国社会科学院世界社保研究中心主任,中国社会科学院社保实验室首席专家,中国社会科学院政府管理学院,教授,博士生导师,二级研究员,政府特殊津贴享受者,人力资源和社会保障部咨询专家委员会委员,保监会重大决策咨询委员会委员,中国保险行业协会首席社保专家,在北京大学、中国人民大学、国家行政学院、武汉大学等十几所大学担任客座教授;曾任中国社会科学院美国所第五任所长、拉美所第四任所长兼党委书记、欧洲所副所长,研究生院副院长等;研究领域主要为福利国家,社会保障制度比较,社保基金投资和企业年金、慈善公益等。发表论文、文章、内参等500多篇,英文论文十几篇,著述和译著十几种,合计900万字。
主旨演讲
全国政协委员、中国社会科学院大学政府管理学院教授、中国社会科学院世界社保研究中心主任郑秉文
我演讲的题目是《夯实应对人口老龄化的社会财富:条件和路径》,这个话题既是一个新话题,也是一个老话题,主要分六个方面展开讲:第一,最新政策动态:百年之思和百年大计。百年之思是指人口老龄化,百年大计是夯实养老金。第二,夯实应对人口老龄化社会财富:外部条件逐渐具备。第三,终身财务安全的需求侧改革:主要是延迟退休年龄。第四,供给侧补足短板:第二、三支柱是夯实养老金资产的主要载体。第五,供给侧的第一支柱:关键是结构性改革和提高激励性。第六,供给侧的储备基金:全国社保基金的关键在于功能定位。
一、最新政策动态:百年之思和百年大计
第七次全国人口普查数据公布后,吸引了大量研究和媒体解读。七普数据的信息量非常丰富,对社会科学研究机构来说,又多了一个数据库,是一件非常好的事。
横跨五十年的时光隧道呈现的数据能告诉我们什么?首先看总人口,2010年是13.4亿,十年后增加了1亿;2030年将要减少2000万,2040年减少到14亿以下,2050年可能会达到13.55亿。这就是总人口的基本状况,从最近几年下降的出生率可以看出一些端倪。
在解构不同年龄组的人口状况时,首先看劳动年龄组。其十年之前占比70%左右,十年后的今天下降到了63%,也就是说尽管总人数上升了1个亿,劳动人口的占比却减少了,人口结构发生了变化。与此同时,60岁以上的老年人口占比从2010年的13.3%上升到了如今的18.7%;65岁以上的从8.9%上升到13.5%。三十年后,这两个数字将分别达到37.2%和28.8%,增速惊人。相比之下,劳动就业人口比例最终将下降到2050的45%。这个人口轨迹的预测图景显示,中国人口很快就将负增长,人口红利越来越少,劳动力紧张,从而产生养老金不足。人口老龄化本是社会文明进步的象征,是医疗卫生技术进步和经济发展的结果,但这对养老金的冲击非常大。
“十四五”规划和二〇三五年远景目标将实施积极应对人口老龄化上升为国家战略。2019年底,中共中央、国务院印发的《国家积极应对人口老龄化中长期规划》中提出“夯实应对人口老龄化的社会财富储备”;2020年5月,《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》提出,要“健全可持续的多层次社会保障体系”;再比如,中央经济工作会议和《政府工作报告》提出要“规范发展第三支柱养老保险”;今年2月,中央政治局第二十八次集体学习时,习近平总书记提出“要加快发展多层次、多支柱养老保险体系”……近两年来,此类政策文件频频出现,为未来养老保险的发展指明了方向。
如何看待这些政策导向?个人认为,它们既是指导“十四五”规划的一个方针,也是引导中国社会养老保险体系多层次、多支柱建设的制度安排、指南和纲领。也就是说,要夯实人口老龄化的社会财富储备,一定是金融形态而非物质形态的,能够实现增值保值,即养老金资产的累积。这就涉及我国养老金制度四大板块的改革。四大板块包括城镇职工基本养老保险、第二支柱职业年金和企业年金、第三支柱养老保险、全国社保基金,以上四个板块是养老资产的供给。
最近看到一个研究分析框架,是三十人小组提的,(三十人小组又称G30,创立于1978年,是一个由部分国家中央银行行长和国际金融领域知名人士组成的非盈利性国际组织。)看到以后,我觉得非常有启发性。它的研究方法强调两个特点:一是强调在研究应对人口老龄化社会财富储备时,用供给和需求两侧中间是否有缺口来分析衡量。如果出现安全缺口,就说明供不应求、供需不平衡了。该模型称为“终身财务安全”工作机制模型。二是除了养老费用以外,将医疗卫生费用也纳入供给侧的一部分。人到了晚年,医疗支出会骤然增加,所以医疗费用占比能否应对人口老龄化也是非常重要的。
那么,在中国,供需两侧之间有缺口吗?这里引用官方文献的数字能看出两个重要信息:第一,中国的养老金将在2029年首次出现收不抵支,2036年可能面临枯竭。这是官方首次对基金枯竭问题作出正式发布。第二,如果不延迟退休,养老保险抚养比将从2019年的2.65:1降到2050年的1.03:1。以上两个信息收录于《党的十九届五中全会<建议>学习辅导百问》,正好对应了“终身财务安全”分析框架,很契合我研究的需要。2019年,该书在中国金融信息中心也就是今天活动的场地举行了发布仪式,书中的预测和目前预测非常接近。养老金累计结余的枯竭、延迟退休问题,都是亟待解决的问题,也是人口老龄化的必然。
二、夯实应对人口老龄化社会财富:外部条件逐渐具备
为什么国家在这个时间节点密集出台很多政策文件,都提到了要建立第二、第三支柱养老保险,要夯实社会养老财富储备?背后的深层原因是什么?为什么以前没有建成一个以资产为基础的相应制度,而是以现收现付为主要特点的制度?我先说两个重要的概念,现收现付和积累制度。现收现付,指劳动一代缴纳的养老保险基金支付给退休一代,形成了年轻人群支持老年人群的代际团结制度,所以制度的积累就很少。而有的国家实行的制度,只要积累三个月就有养老金支付能力。还有一种是积累制,缴纳的钱存在个人账户里,老了以后从中提取变成养老金。截至今天,我国第一、第二支柱养老保险体系主要以现收现付为主,积累性较小,积累因素少,程度也比较低。第一支柱养老保险的积累额只够支付一年,而美国可以支付三年。第二支柱保险缴纳人只有2700万,积累了2万亿人民币,相当于我国GDP的2%;美国积累了32万亿美元,相当于其GDP的150%,差距巨大。第三支柱税延性商业保险,仅几万人参加,积累了4亿人民币,美国是10万亿美元。
之所以如此,有一些历史成因,今天我从学术研究的角度给大家做一点解读。根据艾伦定理,当经济体的社会平均工资增长率与人口自然增长率之和高于利率,则建立养老金现收现付制度,反之建立积累制,否则就会承受福利损失。过去,中国的生育率非常高,达到1.66%,2019年下降到0.33%,社会条件发生了巨变。与此同时,社会平均工资增长率也在下降。从2035年到2050年,我国GDP增长率也将逐渐走低,GDP总量则将从现在的100万亿发展到2050年超300万亿。如果把过去四十年和未来三十年贯通,我们会看到生物收益率也就是社会平均工资增长率和人口自然增长率之和,从过去的14.6%降到2019年的10.5%;2035年将再下跌到5.6%,2035年之后为3.6%。70年的时间里,生物收益率会经历四个台阶,目前我们站在第三个台阶的起点上,再次说明了建立资产型养老金制度的条件逐渐具备。换言之,在生物收益率很高的情况下,攒的钱越多,福利损失就越大。
中国如果建立资产型养老金制度,和美国或世界其他国家相比差距有多大?美国是世界GDP总量第一大国,也是养老金总额第一大国,把排名第二的英国甩了很远。中国是GDP大国,却是养老金小国。长期来看,打造一个养老金大国,要比打造GDP大国更难,因为它涉及顶层制度设计,涉及科学性。
我们来做一个比较,目前中国的养老金总额是多少?2019年四个板块总和为11.6万亿人民币。当年全球养老金总和为60万亿美元,占全世界GDP总量88万亿美元的68%。美国有35万亿美元的养老金,占全国GDP的120%,中国该比例为11.7%,低于世界平均水平。2019年全球第二、第三支柱养老保险基金合计51万亿美元,占全球GDP的60%,意味着世界上养老金储备的主体是第二、第三支柱。而中国第二、第三支柱养老金总和的占比是2.5%,3700亿美元,其中还包括企业年金和职业年金。显著的差距是我们正在面临的忧虑。
三、终身财务安全的需求侧改革:主要是延迟退休年龄
“十四五”规划对供给侧、需求侧都作了很多部署,“十四五”期间要完成养老金制度的改革。延迟退休是需求侧改革的举措,它对于养老金收入的增长效应不是很明显,但对支出的减少作用非常明显,这里就延迟和不延迟退休对制度的影响作个比较。
首先看退休人口总量,没延退的话,2019年是1.1亿人,2050年会增加到2.78亿,如果延退,将减少到2.1亿,缩减量非常惊人。
退休人数精减调剂了赡养率。如果不延退,参保赡养率将接近百分之百,即一个年轻人养一个老人。此处解释一下,抚养比是赡养率的倒数。在中国有两个数据,参保抚养比和缴费抚养比。缴费抚养比指社保缴费十五年就享有领取养老金的资格,所以一些灵活就业人员到了十五年就不再交钱。现在不缴费的人已越来越多,十年之前比例大概在10%,如今增长到20%。参保抚养比相较缴费抚养比稍低一点。需求侧改革后,情况发生了转变,预计2050年的缴费赡养率锐减至65.5%,近2个人养1个老人。养老基金支出方面,预计到2050年不延退的支出额是35万亿,延退是28万亿,支出压力大大减低。
延迟退休如何影响养老金收不抵支和余额枯竭两个关键时间节点?不延退的情况下,2027年养老基金将达到收入峰值,2028年首次出现收不抵支,此后开始使用余额,假定没有其他政策干预,余额会在2035年耗尽。假如延迟退休,两个时点分别推迟到2035年和2042年。是否延退对养老基金的可持续性影响极其明显。“十四五”规划提出推迟法定退休年龄,我觉得非常及时。
从供给侧改革看,还要提高养老资产的储备,做大养老金总量。那么,怎样从供给侧提高四个板块的资产呢?改革路径是不一样的。第一支柱养老保险的改革路径是结构性改革,第二、第三支柱由于参保人很少,都应补短板,第四个板块是全国社保基金,个人认为应该进行功能定位调整。
四、供给侧补足短板:第二、三支柱是夯实养老金资产主要载体
建立第二、第三支柱,就是建立多层次多支柱养老保险体系。国家基本养老保险制度是第一支柱;企业支付补充养老保险享受税收优惠是第二支柱;税延性商业保险是第三支柱。目前,第一支柱覆盖面超过了96%,第二、第三支柱覆盖面较小。
早在30年前的1991年,国务院发布里程碑式的33号文指出:“随着经济的发展,逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法,实行国家、企业、个人三方共同负担,职工个人也要缴纳一定的费用。”虽然没明确提出“三支柱”概念,但却明确表达了“三支柱”含义,与1994年世界银行提出和国际通行的“三支柱”做法十分吻合。
第二支柱如何改革?具体有以下三个方面:第一,尽快引入“自动加入”机制,可迅速提高参与率。机关事业单位的职业年金就是“自动加入”的结果。美国2006年改革、英国2008年改革都引入了自动加入机制。第二,放开个人选择权,可以创造长期资金,有利于资本市场建设以及提高个人收益率。第三,引入“生命周期基金”(TDF,目标日期基金),稳定职工的收益率。企业年金从建立到现在就有归属期的问题,2017年改革对归属期规定不能超过八年,个人认为应该取消。
第二、三支柱有四大功能。第一功能:提高退休收入的替代率。比如,退休前收入1万元,目前替代率是46%,退休金大约4600元。如果第二支柱企业年金替代率是20%,第三支柱个人养老金替代率是10%,那么,退休收入合计就76%左右,退休收入就能提高到7600元左右。第二功能:改善家庭财富构成,实现跨代支付。第二、三支柱终身积累的是“真实资产”,是家庭财富构成的一部分,所以,国外在统计“家庭财富净值构成”时只统计第二、三支柱。第三功能:提高资本市场机构投资者比例。养老金可提高机构投资者比重,有利于繁荣发展多层次资本市场,完善长期投资、价值投资。第四功能:有益于供给侧结构性改革和畅通“双循环”。中国的储蓄率几十年来全球名列前茅,有充足的第二、三支柱缴费资源,最有条件建立和发展第二、三支柱养老金。储蓄放在银行里是“债权资金”,转换到养老金账户里就是“股权资金”,就是长期资金,就成为创造社会财富的长期资本。
五、供给侧的第一支柱:关键是结构性改革和提高激励性
如果说第二、三支柱是“短板”,第一支柱就是“主板”。可以预测,从“十四五”到2035,再到2050,第一支柱都将发挥主要作用。然而,目前来看,第一支柱存在明显的可持续性问题,具体讲,就是不能做到缴费“应收尽收”,年均“流失”约40%的缴费收入。
缴费收入“流失”的渠道主要是两个方面:一是各地制订的缴费政策具有明显的保护主义色彩,缴费基数不用社平工资,而是社平工资的一半左右,这是“流失”的“大头”。二是大量参保人员缴费到15年就停止观望,等待退休,因为不知道交的钱是否能“拿”回来。“断保”是缴费“流失”的“小头”。
缴费“流失”的主要原因是当前缴费与未来权益之间的精算联系不紧密、制度不透明,不能激励多缴多得。于是,采取各种办法少缴费,包括降低费基、断保等。道德风险导致逆向选择,多交钱的觉得“吃亏”,在“大锅饭”里被平均了,所以,交钱越来越少。在纪律遵从度不高、法制观念不强的大背景下,仅靠提高遵从度是不够的,甚至是徒劳的。上有政策,下有对策,2018年社保费征缴主体从社保部门交由税务部门,“暂停”是激励遵从度难以提高的典型案例。在提高纪律遵从度无效的条件下,最好的办法是提高激励性,让参保人从内心愿意“满格”缴费(按真实工资)。
目前,企业缴费较高,目前是16%(交给国家),个人是8%(进入个人账户)。为提高个人激励性,可将企业缴费的一半即8%划入个人账户。这样,交给国家的从16%降至8%,而个人缴费的8%则变成16%进入个人账户。交给国家的叫“税收楔子”,从16%,降至8%,而进入账户的具有个人产权的8%增加了一倍的“配比”激励,可提高个人缴费积极性,个人愿意按照真实工资水平缴费,把40%的基数“拉到满格”的100%。
降低“税收楔子”和“扩大账户”是第一支柱建立“激励相容”机制的改革选项。“税收楔子”指雇员实得的可支配收入与雇主实际支付的总劳动成本之间的差。中国养老保险缴费的“税收楔子”太大,超过很多OECD国家,超过美国,降低“税收楔子”可提高参保人缴费积极性,扩大账户之后,还留下8%的社会统筹,不必担心再分配的问题。
六:供给侧的储备基金:全国社保基金的关键在于功能定位
社保基金是国家社会保障储备基金,用于人口老龄化高峰时期的养老保险等社会保障支出的补充、调剂,主要来源于中央财政预算拨款、国有资本划转、基金投资收益和以国务院批准的其他方式筹集的资金。目前我国社保基金的规模在2万亿元,仅够支付大约5个月的养老金,如何缓解这种现状?
全世界的储备基金主要有三个模型:挪威模式、加拿大模式、法国模式。挪威模式资金来源单一化,是只负责投资的一个“纯粹”的大型机构投资者。加拿大模式有三个特征:第一,资金来源渠道只有一个,即投资运营缴费收入;第二,只负责投资运营,只是一个大型机构投资者;第三,不负责参与制度收支平衡的调剂、补充。法国模式的“养老储备基金”筹资渠道多元,“养老储备基金”已成为法国养老基本保险制度内负责调解收支平衡的一个内生机制。
对于全国社保基金来说,做大做强的唯一现实路径可分为两步:第一步,做一个用于基本养老保险基金调剂与补充的储备基金,和基本养老保险“亲近”的外部投资者;第二步,逐步成为基本养老保险制度的内生机制。
文字:白伊美、张穗
摄影:张舰月
本文来源:陆家嘴金融网