银行业法律制度建设却明显滞后，存在着明显的无法可依和有法难依的状况，银行业监管制度和操作的行政色彩浓重。

长期以来，我国银行业法律制度是以机构立法为主。机构立法所涉主体相对明确，有助于保障立法的稳定性和权威性，适应分业经营和分业监管的要求。但机构立法相对缺乏对市场行为的整体考虑，容易产生市场创新主体法制缺位，导致不同机构间不公平竞争等问题。近年来随着银行业综合化经营的发展，新业态不断出现，业务领域日渐模糊，机构立法越来越难以适应金融业的变化，在一定程度上制约了我国银行业的稳健发展。而行业立法则可以从行为和功能的角度出发，依据机构的业务共性将更多的机构类型纳入法律规范范围，对行业进行统一规范。

如何协调和平衡各方诉求是稳步推进立法改革的关键任务。立法改革是一项系统性工程，涉及多方利益，牵一发而动全身。改革方案能否得到顺畅实施，既取决于方案本身是否科学、合理，更取决于制定改革方案的过程本身是否合情合理。是否让各方充分表达自己的诉求，力求各方利益的平衡，从而尽可能减少改革阻力，稳妥、审慎推进行业立法改革。这考验着决策层的智慧和协调艺术。

近年来，我国银行业发生了令人瞩目的变化。在商业银行稳健发展的同时，一大批金融公司应运而生。银行业务不断从传统领域向新兴领域拓展，金融创新层出不穷，综合化经营水平不断提高。但与此同时，银行业法律制度建设却明显滞后，存在着明显的无法可依和有法难依的状况，银行业监管制度和操作的行政色彩浓重。应清醒地认识到，这种状况的长期存在将对银行业健康发展带来妨碍，甚至可能不利于银行业系统性风险的防控。当前，应采取积极措施，大力推进和完善银行业法制体系建设，用法制思维推动改革，促进银行业持续、稳健发展。

行业立法是有效控制银行风险重要举措

我国的金融体系是银行主导型，商业银行在金融体系中处于举足轻重的地位。长期以来，我国银行业法律制度是以机构立法为主。机构立法所涉主体相对明确，有助于保障立法的稳定性和权威性，适应分业经营和分业监管的要求。但机构立法相对缺乏对市场行为的整体考虑，容易产生市场创新主体法制缺位，导致不同机构间不公平竞争等问题。近年来随着银行业综合化经营的发展，新业态不断出现，业务领域日渐模糊，机构立法越来越难以适应金融业的变化，在一定程度上制约了我国银行业的稳健发展。而行业立法则可以从行为和功能的角度出发，依据机构的业务共性将更多的机构类型纳入法律规范范围，对行业进行统一规范。因此，当前有必要推动银行业由机构立法向行业立法转变。

行业立法是银行业发展的必然要求。随着银行业金融机构不断发展壮大，越来越需要行业统一立法来推行系统性的规范管理。近年来，我国银行业金融机构稳步发展。目前，商业银行（包括大型商业银行、股份制商业银行、城市商业银行、农村商业银行和外资银行）总资产已达135万亿元；信托公司、财务公司、金融租赁公司、汽车金融公司、消费金融公司等金融公司更是层出不穷，其管理的资产总额亦达20万亿元左右。上述金融机构存在共性，即它们都是间接金融形式，基本都属于中介机构，或多或少都有信贷、存款业务。尽管在吸收存款和发放贷款的程度和规模上有所不同，但都可在一定范围内吸收存款和发放贷款。有的尽管不具有吸收存款的功能，但因有贷款业务，而后者会派生存款，进而被动地拥有存款业务。因此，银行业有必要依照业务上的共性制订统一的法律进行统一规范。

行业立法是全面依法治国的内在要求。社会主义市场经济本质上是法治经济。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出要“坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”。银行业进行行业立法有助于形成行业全面统一的法律体系，实现以法制思维引领行业体制机制改革；同时也为行业监管提供从共性出发、全面、系统的法律依据，为构建安全与效率并重的金融监管制度提供法律保障。

行业立法是市场化发展的本质要求。随着利率市场化等金融改革的深入推进，市场机制将在很大程度上发挥决定性作用。在这种形势下，营造公开公平公正的金融市场环境越来越成为银行业持续、健康发展的重要条件。银行业进行统一立法，统一规范，实行统一的监管标准和尺度，形成公开公平公正的金融市场环境和完善的金融监管体系，这不仅是市场化发展的本质要求，也是银行业稳健发展的重要保障。

行业立法是有效控制银行业风险的重要举措。随着金融业综合化经营的不断发展，金融业务和金融风险将出现跨业、跨市场的交叉与传染的趋势，金融机构之间的业务边界会越来越模糊。没有统一的法律制度进行规范，很容易出现法律规定缺失、政出多门不统一等问题，同时也可能导致监管重叠与监管真空并存的尴尬局面。银行业进行行业立法有助于更好地实现依法监管，既统一又分门别类地进行规范管理；有助于从立法高度，站在一定历史时期调整和完善整个行业的发展结构；有助于从整体和系统的角度，在较长时期内有效控制金融风险的传递和累积。

在市场经济体系不断发展和金融改革持续推进的背景下，创新多、变动快、变化大已成为银行业金融机构运行的重要特征。发达国家的银行业法律制度通常二三年修订一次，以适应行业发展变化的需要。而我国银行业法律制度修订周期较长，更新很不及时，在当前全面深化改革时期更是难以适应经济社会环境快速变化的要求。经验表明，尽管历次金融危机原因各不相同，但金融法治建设滞后是共性问题。从国际上看，英国、法国、德国、日本等国均制定了专门的《银行业法》，统一规范银行业金融机构的行为。全球金融危机之后，主要发达国家又对相关法律制度进行了相应修订，以便更好地促进本国金融业、尤其是银行业的发展。只有建立起一整套能有效保护市场参与者权利，同时又公开透明的法律制度，才能持续吸引国内外市场主体的参与，实现银行业的可持续健康发展。